Il faut d’abord regarder honnêtement ce que cette réforme apporte. Le projet de loi n°54.23 s’inscrit dans le prolongement de la loi-cadre n°09.21 relative à la protection sociale. Son cœur institutionnel est clair : faire de la CNSS l’organisme unifié chargé de gérer les régimes de l’AMO, y compris celui du secteur public jusque-là administré par la CNOPS. Le texte touche aussi au régime des étudiants, au maintien transitoire de certaines couvertures collectives, à la définition des conditions d’accès pour les personnes incapables de cotiser, ainsi qu’au renforcement de la gouvernance de la CNSS. Autrement dit, l’État cherche à mettre fin à une carte sanitaire éclatée, compliquée, parfois illisible pour les assurés eux-mêmes. Vu de Rabat, c’est cohérent. Vu d’un point de vue de politique publique, c’est même assez logique.

Il y a d’ailleurs un argument fort en faveur de cette réforme : le Maroc ne part pas de rien. Dans son avis de 2024 sur la généralisation de l’AMO, le CESE relevait qu’un peu plus de 86 % de la population, estimée à 36,8 millions d’habitants, était immatriculée à un régime d’assurance-maladie, contre moins de 60 % en 2020. C’est un progrès massif. Il serait intellectuellement paresseux de le minimiser. La généralisation de la couverture a bougé des lignes que l’on croyait presque immobiles depuis des années. Sur ce point, le chantier social voulu au sommet de l’État a produit un effet mesurable.

Et c’est là que le discours devient moins confortable. Le même avis du CESE note que plus de 11 % des personnes immatriculées se trouvent en situation de « droits fermés ». En chiffres absolus, cela représente plus de 3,5 millions de personnes. Plus largement, le Conseil estimait en 2024 que la population non couverte — soit parce qu’elle n’est pas immatriculée, soit parce qu’elle est immatriculée à droits fermés — atteignait 8,54 millions de personnes, soit 23,2 % de la population totale. Ce détail n’en est pas un. Il change tout. Parce qu’un système peut afficher une large couverture sur ses tableaux de bord tout en laissant, dans la vraie vie, des ménages reporter une consultation, renoncer à un examen ou acheter les médicaments à moitié.

Pour un marocain, cela se traduit de façon très simple. Quand les prix alimentaires deviennent un sujet national, quand chaque hausse du panier de base érode un peu plus le budget des classes populaires et des classes moyennes fragiles, la question sanitaire devient explosive. Une couverture administrative sans solvabilité réelle de l’assuré n’apaise pas l’angoisse. Elle la déplace. Elle la repousse de l’accueil de la CNSS vers la pharmacie, la clinique, le laboratoire, puis vers le foyer. Le coût de la santé, au Maroc, n’est jamais seulement un coût de santé. C’est un coût de vie. L’AMO est donc aussi, qu’on le veuille ou non, une question de pouvoir d’achat. Cette lecture est une déduction économique à partir des constats du CESE sur les droits fermés, l’accès inconditionnel aux soins et les contraintes financières ressenties par les non-couverts.

Le CESE ne conteste pas l’esprit de la réforme. Il alerte sur sa mécanique. Sa mise en garde la plus lourde concerne la soutenabilité financière. Le Conseil rappelle que certains régimes, notamment celui des salariés du secteur privé et l’« AMO-Tadamon », affichent un équilibre, alors que d’autres nécessitent un suivi attentif. Dans ce cadre, transférer un régime structurellement déficitaire de la CNOPS vers un gestionnaire unique, la CNSS, sans réformes paramétriques préalables et sans mécanismes de pilotage adaptés, pourrait fragiliser l’ensemble de l’édifice. Traduit sans jargon : unifier, oui. Mutualiser les fragilités sans les corriger, non.

C’est ici que le débat mérite mieux que des slogans. Les partisans du texte diront, à juste titre, qu’un système fragmenté coûte plus cher à gérer, produit des doublons, ralentit la décision et brouille la responsabilité. Ils n’ont pas tort. Mais les sceptiques ont eux aussi un argument solide : si l’unification sert principalement à déplacer un déséquilibre vers une caisse plus grande, le risque n’est pas résolu, il est simplement absorbé dans une structure plus vaste, avec l’espoir que la taille fera le reste. Or la taille ne remplace ni la discipline actuarielle, ni la qualité du panier de soins, ni la réforme des cotisations. En santé, les trous ne disparaissent pas parce qu’on repeint le plafond.

L’avis adopté le 28 janvier 2026 est, sur ce point, d’une clarté remarquable. Le CESE recommande en urgence une étude actuarielle globale sur au moins vingt ans pour chacun des régimes d’assurance-maladie, accompagnée d’analyses socio-économiques et d’études d’impact.

Il demande aussi de préserver les équilibres financiers, notamment par la révision des cotisations du secteur public, via la suppression des plafonds ou l’ajustement des taux, ainsi que par l’actualisation de la tarification nationale de référence, inchangée depuis 2006. Rien que cette date devrait faire tiquer. Deux mille six. Dans un système où les coûts médicaux, les pratiques cliniques, les médicaments et les attentes des assurés ont profondément évolué, garder une référence tarifaire figée depuis près de vingt ans relève moins de la prudence budgétaire que d’un retard devenu structurel.

Le Conseil va plus loin. Il plaide pour rendre l’immatriculation obligatoire pour tous, supprimer les « droits fermés », réhabiliter le secteur mutualiste comme offre complémentaire fiable, réactiver un régime autonome pour les étudiants, renforcer la régulation des dépenses médicales, généraliser la prescription électronique et mettre en place des comptes nationaux de la protection sociale appuyés sur un système d’information digitalisé, avec protection stricte des données de santé. Là encore, ce ne sont pas des détails techniques. Ce sont les conditions minimales d’une réforme crédible. Sans elles, le risque est connu d’avance : frustration des assurés, tension avec les professionnels, inflation des restes à charge, et au bout du compte, usure politique d’une réforme pourtant nécessaire.

Au fond, le débat marocain ne porte pas seulement sur la CNOPS et la CNSS. Il porte sur le modèle social que l’on veut installer durablement. Un système d’AMO n’est pas une simple caisse de remboursement. C’est un contrat collectif. Il dit à chacun ce que la solidarité nationale accepte de prendre en charge, ce qu’elle reporte sur l’employeur, ce qu’elle demande au cotisant, et ce qu’elle laisse encore au ménage. Si cette répartition reste floue, la réforme sera administrativement impressionnante mais socialement incomplète. Or le CESE insiste justement sur la nécessité de convergence entre les régimes, d’harmonisation progressive des cotisations, des plafonds, des remboursements et du panier de soins. C’est là que se jouera l’équité réelle entre assurés. Pas dans les communiqués. Dans les paramètres.

Il faut aussi dire un mot de l’économie informelle, parce que c’est le point aveugle de presque toutes les grandes réformes sociales au Maroc. Le CESE rappelle que la durabilité du chantier dépend de ressources pérennes, d’investissement, d’emplois et d’une croissance plus inclusive. Il appelle aussi à soutenir l’inclusion de l’économie informelle par l’organisation des métiers, la formation, la qualification et l’éducation financière. C’est décisif. Car un système de santé contributif ne peut pas prospérer longtemps dans un pays où une large partie de l’activité reste partiellement en dehors des circuits formels. On ne construit pas une universalité solide sur une base contributive incomplète.

Oui, il faut dire ceci : le Maroc a trop souvent cru qu’une réforme institutionnelle suffisait à régler un problème de fond. Ce n’est pas vrai en santé. Si les droits restent fermés, si la tarification reste datée, si les déséquilibres sont déplacés au lieu d’être corrigés, alors l’unification sera vécue comme une belle promesse qui tarde à produire ses effets dans le quotidien. Et le quotidien, lui, ne pardonne pas : une analyse, un scanner, une hospitalisation imprévue, un traitement chronique. C’est là que les discours sont testés.

Mais, il faut aussi reconnaître que peu de pays réforment leur couverture santé universelle sans zones de turbulence. La généralisation de l’AMO est un chantier immense, techniquement difficile, socialement sensible et financièrement risqué. Le fait même que le CESE formule publiquement ces garde-fous est plutôt un bon signe : cela veut dire que le débat institutionnel existe, que les angles morts sont identifiés, et que le pays dispose encore d’espaces de correction avant que les déséquilibres ne deviennent des impasses. La bonne réforme ne sera pas celle qui va le plus vite. Ce sera celle qui tiendra le plus longtemps, sans casser la confiance des assurés ni épuiser les finances du système.

La vraie question est plus exigeante, et plus marocaine aussi dans sa brutalité concrète : l’unification rendra-t-elle les soins plus accessibles, plus lisibles et plus soutenables pour les familles, ou bien déplacera-t-elle seulement les fragilités d’une caisse à une autre ?

Le CESE, en filigrane, répond déjà : sans vérité sur les coûts, sans correction des déséquilibres et sans fin des droits fermés, la réforme restera inachevée. Et une réforme sanitaire inachevée, dans un pays qui veut consolider sa cohésion sociale, finit toujours par se payer ailleurs. Par les ménages.