Les modalités de fonctionnement et de création du Conseil de la paix s'inscrivent dans la droite lignée de la politique extérieure de Donald Trump.
Envisagé, à son origine, comme un organe ad hoc ayant vocation à organiser la reconstruction de Gaza sous la forme de ce qui s'apparentait à une administration internationale, la Charte publiée le 22 janvier dernier crée finalement une organisation internationale. Son mandat outrepasse l'ambition originelle. : il a vocation en effet à « promouvoir la stabilité, rétablir une gouvernance fiable et légitime et garantir une paix durable dans les régions touchées ou menacées par des conflits ».
C'est donc bien de la paix mondiale dont le Conseil entend se charger.
Or, depuis 1945, l'article 24 de la Charte des Nations unies a dévolu au Conseil de Sécurité la responsabilité principale de la gestion des menaces à la paix et à la sécurité internationales. Les modalités de fonctionnement de celui-ci et sa composition ont conduit à de nombreux blocages et insuffisances soulevant les critiques et attisant les velléités de réformes pour le rendre plus représentatif des nouveaux équilibres internationaux.
De ce point de vue, la création du Conseil de la Paix, dont le préambule de la Charte vise directement les échecs des institutions onusiennes « qui ont trop souvent échoué », est présentée comme une solution « pragmatique ».
Par son mandat, et la volonté affichée de pallier les insuffisances du système onusien, le Conseil de la paix, et particulièrement son conseil exécutif, pose problème ; il pourrait apparaître comme un substitut au Conseil de sécurité... à quelques limites juridiques près.
Articulation des mandats ?
Or, le droit des traités circonscrit la portée des décisions d'une organisation internationale aux seuls États qui en sont membres.
Cette première limite en induit une seconde : les États simultanément membres des deux organisations devront juridiquement faire prévaloir, conformément à son article 103, les obligations résultant de la Charte onusienne sur celles résultant du Conseil de la paix.
Ces deux limites juridiques n'effacent toutefois pas les inquiétudes que peut soulever cette nouvelle organisation. En institutionnalisant le mode d'action du Président Trump en matière de paix, plus proche du business deal que des négociations multilatérales, le Conseil de la Paix dispose de certains avantages stratégiques par rapport aux organes onusiens.
D'abord, seul le Président possède un droit de veto sur les décisions du Conseil de la paix (art 3.1.e), et des décisions politiques principales et du Conseil exécutif (art 4.1.e) chargé de leur mise en œuvre, limitant ainsi les possibilités de blocages décisionnels, là où les cinq membres permanents du Conseil de sécurité en disposent.
Ensuite, à la différence de la Charte des Nations unies qui promeut un certain nombre de valeurs, la Charte du Conseil de la paix se limite à évoquer dans son article 1 que le Conseil exercera ses fonctions « conformément au droit international », formule des plus floues dans un contexte où l'interprétation du droit international par l'administration Trump apparaît pour le moins souple.
Couplée à la revendication insistante d'efficacité et de pragmatisme du texte, cette liberté d'action, décorrèle l'action en matière de consolidation de la paix de toute valeur inscrite dans le mandat du Conseil.
Elle ouvre la voie, dans une perspective - quelque peu machiavélienne ? - à des prises de décisions « pragmatiques », c'est-à-dire rapides mais indifférentes aux valeurs entérinées en 1945, dont l'égalité des peuples et la promotion des droits de l'homme.
Moyens d'action du Conseil de la paix ?
En matière de maintien de la paix, différents types d'actions sont généralement distingués : le maintien de la paix stricto sensu, qui comprend notamment une dimension préventive du recours à la force ; le rétablissement de la paix, qui renvoie aux actions mises en œuvre pour mettre fin à un conflit existant ; et la consolidation de la paix, qui recouvre les actions politiques, économiques et sociales menées afin de pérenniser la paix.
Ces trois domaines ont été progressivement investis par les organes onusiens. D'emblée, il faut souligner que le texte de la Charte n'apporte que peu de précisions quant aux modalités d'action du Conseil de la paix qui semblent se concentrer sur la «consolidation de la paix » (Préambule, art 2.2, art 3.1) et « l'élaboration et la diffusion de bonnes pratiques pouvant être appliquées par toutes les nations et communautés en quête de paix ».
Le caractère équivoque des formules laisse sa priori transparaître, dans la lignée des différents plans de paix promus par Donald Trump depuis son retour à la Maison-Blanche, des actions focalisées sur la (re) construction économique post-conflictuelle, à l'instar du projet de Riviera du Moyen-Orient, marquées par un certain impérialisme...
Mais il y a plus. Ainsi la Charte n'évoque du reste aucunement le recours à la force armée qui, en l'état du droit international, demeure exclusivement entre les mains du Conseil de sécurité.
À cet égard, toute intervention de ce type menée par le Conseil de la paix devrait, d'un point de vue juridique, recueillir le consentement préalable du Conseil de sécurité.
Il faut noter en passant que la pratique onusienne révèle un recours fréquent à des organisations internationales « régionales » ou partielles dans le cadre des actions pour la paix, conformément au Chapitre VIII de la Charte.
En dépit des divergences entre les deux organes, le Conseil de la paix pourrait ainsi juridiquement être autorisé par le Conseil de sécurité à mener des actions armées.
La portée de l'action du Conseil de la paix ainsi que la possibilité de sa coexistence avec les organes onusiens apparaît donc à la fois conciliable du point de vue des actions, et compromis sur le plan des valeurs.
Reste alors à savoir comment, après avoir validé le plan de paix pour Gaza, les institutions onusiennes accueilleront cette « ONU du plus fort »...
PAR MUSTAPHA SEHIMI/QUID.MA